Scheda pubblicata il 15/09/2021 e aggiornata il 29/04/2022
IMPORTANTE AGGIORNAMENTO DEL 29/4/2022
Il Consiglio di Stato con la Sentenza n° 3196/22 ha completamente riformato la Sentenza del TAR Lazio n° 9795/21 commentata in questa scheda che aveva annullato il D.I. n° 182/20 concernente i nuovi modelli dei PEI.
Pertanto la normativa relativa ai nuovi PEI, precedentemente annullata, torna nuovamente in vigore.
Per ulteriori approfondimenti vedere la scheda AIPD n° 686. Il Consiglio di Stato ridà legittimità ai “nuovi PEI” (Sent. 3196/22).
Aggiornamento del 18/9/2021
A seguito della sentenza sotto commentata, il Ministero ha diramato il 17 settembre la Nota prot. n° 2044 contenente “Indicazioni operative perla redazione del PEI per l’a.s. 2021-2022”.
La Nota ha voluto immediatamente sottolineare “l’assoluta necessità di dare continuità all’azione educativa e didattica“ e l’“assoluta preminenza del diritto allo studio“ per gli alunni con disabilità.
Specifica quindi concretamente che:
“Le Istituzioni scolastiche per l’elaborazione dei PEI potranno ricorrere alla precedente modulistica già adoperata nell’a.s. 2019/20, riadattata secondo le disposizioni sopra richiamate, contenute agli artt. 7 e 9 del D.Lgs 66/2017, prestando attenzione a non confliggere con i motivi di censura indicati nella sentenza, cui comunque si rimanda per un’attenta lettura e applicazione.”
Per una riflessione critica di questa Nota si rimanda alla scheda n° 675. Discutibile la Nota del Ministero a seguito dell’annullamento dei nuovi modelli di PEI (Nota 2044/21).
La terza sezione del TAR Lazio con la Sentenza n° 9795 del 19 luglio 2021 (ma pubblicata il 14 settembre) ha annullato il D.I. n° 182/20 concernente i nuovi modelli dei PEI (vedi scheda AIPD n° 656. I nuovi modelli di PEI e relative Linee Guida (DI 182/20)).
L’ampia sentenza è assai articolata ed analitica.
Una prima parte (pag. 1-14) concerne la trattazione delle questioni pregiudiziali, sollevate sostanzialmente dalla difesa del Ministero dell’Istruzione circa la supposta impugnazione tardiva del decreto e la carenza di legittimazione delle associazioni ricorrenti.
In proposito il TAR supera agevolmente tali obiezioni, sostenendo che i termini decorrono dalla circolare n° 40/21 di trasmissione del decreto e quindi i ricorrenti sono nei termini.
Quanto alla legittimazione ad agire, il TAR giustamente afferma che, da consolidata giurisprudenza, le associazioni sono legittimate ad agire in giudizio per la tutela di interessi collettivi, come nel caso il diritto allo studio degli alunni con disabilità.
La seconda parte (pag. 14-20) effettua una ricognizione della normativa precedente il D.I. n° 182/20 ed in particolare:
- la l. n° 107/15 contenente la delega alla revisione delle procedure e dei modelli relativi ai nuovi PEI,
- la delega contenuta nella l. n° 59/1997 per la semplificazione amministrativa,
- nonché il D.Lgs. n° 66/17 e l’integrativo n° 96/19, dal quale ultimo deriva il D.I. n° 182/20.
Si sofferma quindi nel precisare come la Giurisprudenza costituzionale ribadisca che le norme delegate debbano rispettare i principi di delega e non possano eccederli.
Si perviene quindi alla terza parte (da pag. 20 sino al dispositivo di pag. 32) in cui la sentenza accoglie i motivi di ricorso.
Il primo è relativo al fatto che, secondo il TAR, l’attuazione della delega non poteva essere effettuata con un semplice decreto interministeriale, ma doveva essere effettuata con un normale Regolamento, che comporta una procedura molto più complessa e di maggiore garanzia applicativa delle norme delegate.
Afferma quindi che il decreto interministeriale è annullato, poiché non in linea col principio del richiesto regolamento.
In astratto, questa conclusione poteva essere assorbente delle successive, riguardanti singoli aspetti, poiché la decisione inficia l’atto nella sua natura giuridica e nel complesso del suo contenuto.
Però il TAR ha ritenuto opportuno esaminare analiticamente gli altri motivi di ricorso, accogliendoli tutti.
Vengono accolte le censure relative agli interventi restrittivi operati dalle Linee Guida allegate al D.I. n° 182/20, in particolare:
- alla composizione del GLO, con riguardo al previsto divieto di partecipazione di più di un professionista segnalato dalle famiglie e al divieto di partecipazione di professionisti retribuiti dalle famiglie;
- alla previsione di un possibile esonero dallo studio di una disciplina per gli studenti delle scuole superiori con PEI differenziato, come pure alla possibile riduzione di orario per essi.
Il TAR ritiene che tali previsioni siano in contrasto col diritto allo studio previsto specialmente dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall’Italia con l. n° 18/09, poiché essa assicura “eguaglianza e non discriminazione” tra gli studenti con e senza disabilità. - Alla norma sull’eventuale responsabilità di danno erariale per i partecipanti al GLO che assegnino risorse eccessive a spese dell’erario.
Anche questa norma riduce i diritti e le pari opportunità degli studenti con disabilità.
Infine il TAR dichiara l’eccesso di delega contenuto nelle norme annullate che, con l’introduzione del “debito di funzionamento”, riducono in peggio il diritto degli alunni con disabilità al massimo possibile del numero di ore di sostegno.
A sostegno della propria decisione, il TAR cita una precedente propria decisione di quest’anno con la quale ha stabilito che il Dirigente scolastico può modificare il numero di ore proposto dal GLO e contenuto nel PEI, solo in aumento e non in diminuzione.
Infatti se potesse farlo anche in diminuzione, ciò non sarebbe stato previsto dalla legge di delega che non autorizzava a modificare i diritti degli alunni con disabilità, ma solo a regolare le modalità di effettuazione dei PEI (vedi scheda AIPD n° 667. Il dirigente scolastico può solo aumentare e non ridurre il numero delle ore indicate nel PEI (TAR Lazio 6920/21)).
In tale logica il TAR ha accolto anche la censura relativa all’emanazione dei nuovi modelli di PEI prima dell’adozione delle linee guida sul Profilo di Funzionamento in chiave ICF.
Tale procedura è infatti ritenuta contraddittoria, dal momento che la stessa normativa definisce il Profilo di Funzionamento “atto presupposto” per i nuovi PEI.
Data la complessità della materia, il TAR ha compensato le spese.
OSSERVAZIONI
La sentenza ha inizialmente provocato un grave disorientamento nel mondo della scuola, poiché l’impegno profuso dal Ministero per la formulazione dei nuovi PEI da adottare da quest’anno è stato notevole, con webinar, sito dedicato e numerose FAQ di chiarimenti alle scuole, nonché con un’ampia consultazione delle scuole circa possibili modifiche migliorative da introdurre.
Anche il Parlamento è stato coinvolto con un notevole stanziamento nella legge di stabilità per il 2021 finalizzata a corsi di aggiornamento obbligatori in servizio per tutti i consigli di classe ove siano presenti alunni con disabilità, affinché vi fosse una effettiva presa in carico del progetto inclusivo da parte anche dei docenti curricolari, evitando la delega ai soli docenti per il sostegno (vedi scheda AIPD n° 670. Finalmente deliberati i primi corsi di aggiornamento obbligatorio in servizio per docenti privi del titolo di specializzazione per il sostegno (DM 188/21 e Nota 27622/21)).
Ovviamente tali corsi non sono toccati dalla decisione del TAR Lazio, poiché essi non sono esclusivamente finalizzati ai nuovi PEI, ma all’acquisizione di un metodo di lavoro comune circa la lettura della documentazione relativa alla situazione dell’alunno, alla formulazione conseguente del PEI ed alle sue verifiche.
A quanti sono preoccupati poiché la decisione del TAR avrebbe bloccato qualunque formulazione dei PEI, lasciando così privi di diritti gli alunni con disabilità, giustamente è stato osservato che dal 2017 (data di modifica dei PEI con l’emanazione del D.Lgs. n° 66/17) al 2020, data di approvazione del D.I. n° 182, passando per il 2019, emanazione del correttivo D.Lgs. n° 96, le scuole hanno continuato a formulare PEI, che garantiscono la certezza delle risorse necessarie per garantire il diritto allo studio degli alunni e studenti con disabilità, pur in assenza delle linee guida per la formulazione dei nuovi PEI.
Pertanto, essendo pure adesso privi di tali Linee Guida (annullate da questa sentenza), le scuole possono continuare ad operare come negli ultimi anni precedenti, avvalendosi delle sole Diagnosi Funzionali e dei Profili Dinamici Funzionali e dei modelli di PEI che hanno utilizzato fino ad ora.
Sembra inoltre doveroso precisare che le norme sui PEI contenute nell’art. 7 del D.Lgs. n° 66/17 restano comunque in vigore, come la definizione della tempistica della redazione del PEI (entro ottobre) e della sua verifica finale con la proposta di risorse per l’anno successivo (entro giugno). (vedi scheda AIPD n° 611. Le nuove norme sull’inclusione scolastica: quali sono già applicabili? (DLgs 66/17 e DLgs 96/19))
Infine è da osservare che tutte le modifiche richieste con il ricorso al TAR ed ottenute con questa sentenza, erano state già immediatamente denunciate dalla FISH (vedi news AIPD “Nuovi modelli di PEI: non tutto è oro quel che luccica!”) e su tutte è proseguito fino a questa estate un lungo dialogo tra le associazioni aderenti alla FISH ed il Ministero, il quale però, pur accogliendole quasi tutte e pur pressato dall’incombente prossima decisione del TAR, non è stato pronto a trasformarle in atto normativo ufficiale prima di questa sentenza.
Personalmente penso che lo farà adesso con l’emanazione del richiesto regolamento, ristabilendo serenità nelle scuole e sicurezza per migliorare la qualità dell’inclusione scolastica.
Vedi anche le schede AIPD:
n° 686. Il Consiglio di Stato ridà legittimità ai “nuovi PEI” (Sent. 3196/22)
n° 675. Discutibile la Nota del Ministero a seguito dell’annullamento dei nuovi modelli di PEI (Nota 2044/21)
n° 656. I nuovi modelli di PEI e relative Linee Guida (DI 182/20)
n° 667. Il dirigente scolastico può solo aumentare e non ridurre il numero delle ore indicate nel PEI (TAR Lazio 6920/21)
n° 670. Finalmente deliberati i primi corsi di aggiornamento obbligatorio in servizio per docenti privi del titolo di specializzazione per il sostegno (DM 188/21 e Nota 27622/21)
n° 611. Le nuove norme sull’inclusione scolastica: quali sono già applicabili? (DLgs 66/17 e DLgs 96/19)
n° 501. La riforma sulla “buona scuola” è legge (L. 107/15)
n° 554. Più luci che ombre nel decreto legislativo sull’inclusione scolastica (DLgs 66/17 come modificato da DLgs 96/19)
Vedi anche:
– Il Comunicato della FISH del 15/9/2021
– la news AIPD del 12/2/2021 “Nuovi modelli di PEI: non tutto è oro quel che luccica!”
Salvatore Nocera
Nicola Tagliani
Osservatorio AIPD sull’inclusione scolastica
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